Как уже отмечалось выше, сегодня справедливым будет назвать государственное управление в России недостаточно эффективным для того, чтобы своевременно и качественно предоставлять государственные услуги населению, а также развивать страну в целом в самых различных направлениях. К сожалению, в настоящее время работа российских органов государственной власти требует глубоких изменений, нуждается в различного рода рекомендациях, которые должны быть разработаны по всем направлениям жизнедеятельности общества. Система оценки эффективности государственного управления также должна быть существенно доработана. И только после этих и многих других преобразований, мы сможем увидеть результаты работы государственных органов, эффективность которых будет выражаться в оптимальной и своевременной защите интересов государства и населения, различных социальных групп и каждого человека. В этом и выражается важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата.

В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положению в России в заключении Конституционного судя РФ «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации», направленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: «Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антиконституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой конституционный строй Российского государства» .

Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

Основные проблемы неэффективного государственного управления были рассмотрены в п. 2.1. Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности государственного управления. Решение данных задач позволит сдвинуть громадный пласт проблем:

· пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Не увеличивая нынешние бюджетные расходы, обеспечить рост эффективности труда управленцев и на этой основе ограничить рост численности государственного аппарата;

· выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

· создать нормативную основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных и муниципальных служащих;

· установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства .

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Чтобы иметь наиболее полное представление о государственном управлении в России на современном этапе необходимо рассматривать не только проблемы в данной сфере, но и перспективы её развития. Невозможно не согласиться, что проблем с области государственного управления существует большое множество и критиковать эти проблемы можно до бесконечности. Это легкое, простое, однако бесполезное дело, если из этих проблем не извлекать уроки, если не учиться на ошибках и заблуждениях наших предков и нас самих. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способностью людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное, как положительное, так и отрицательное наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.

Это означает, что если в прошлом государственное управление не оправдало возлагавшихся на него надежд, то надо что-то делать так, чтобы в будущем изменить его состояние к лучшему.

В данном контексте вполне можно полагать, что грядущий XXI век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться. Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции: сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема; обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества; усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давление на планету; снижение темпов и одновременно углубление географической неравномерности развития производства с соответствующими социальными последствиями; обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.

Разумеется, вышесказанным не исчерпываются «вызовы» будущего, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их намного больше, причем как глобальных, так и локальных масштабов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым отдельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX века. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному управлению.

Прежде всего, сам характер проблем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресурсы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить. Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления, таких как менеджмент, местное самоуправление, общественное управление и общественное самоуправление, свободное поведение человека, а об исполнении государственным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и континентов, всей планеты .

Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что сегодня ему нужна сила, которая понимает роль соответствующих объективных противоречий в субъективном факторе, которая подготовлена для их анализа и разрешения, способна авторитетно влиять на сознание, поведение и деятельность людей. Исторически такая сила сложилась в виде государственной власти и осуществляемого посредством ее государственного управления. Вся проблема заключается в состоянии этой силы, в уровне и характере ее развитости. Ведь она может быть просто грубой, бездушной, основанной на санкциях, как и интеллектуальной, творческой, гуманной, основанной на знаниях.

Исходя из вышесказанного, можно вывести и такую перспективу государственного управления, как «опережающее состояние», которую при правильном подходе к осуществлению госуправления вполне можно сделать основным критерием, определяющим его эффективность.

«Опережающее состояние» государственного управления означает, что в его системе, главным образом, в его субъекте будет широко использоваться современная научная мысль, будет принят свободный творческий поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалисты по различным областям управления, будет идти открытое сравнение результатов управления с общественными потребностями, управление начнет служить интересам общества и продвигает его развитие.

Государственное управление в «опережающем состоянии» обладает следующими характерными чертами: глубоким учетом в управленческих решениях и действиях реальных возможностей конкретных объективных условий и субъективного фактора, динамики и тенденций их изменений; ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой и применимых в современной исторической ситуации способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей; тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, развитой общественной экспертизой принципиальных государственных решений, поддержанием подготовленности персонала управления на уровне современного общественного знания; открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем; гибкостью и адаптационностью своих элементов и их системных взаимосвязей, потенциалом постоянного самосовершенствования, развития и улучшения исходящих из него управляющих воздействий.

Главное в «опережающем состоянии» государственного управления видится в том, чтобы среди людей, профессионально занятых в нем, всегда существовали интеллектуальный, творческий накал, сильное аналитическое и прогностическое мышление, общественная направленность исповедуемых ценностей, высокая и искренняя личная нравственность, навыки демократического управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Во многих странах и общество (граждане), и политические организации (находящиеся у власти или нацеленные на овладение ею), и профессионалы-управленцы (чиновники и менеджеры), и собственники (в самых разных их видах) осознали, что для нормального общественного развития нужен хорошо организованный и функционирующий государственный аппарат, а в нем - наилучшие, наиболее подготовленные и талантливые представители народа. Со временем такое осознание придет и укорениться в России, если уже сегодня начинать серьезно реформировать сферу государственного управления.

В результате анализа процессов, происходивших в нашем обществе и особенно в системе государственного управления, было выделено семь видов ресурсов, использование которых в будущем позитивно скажется на обеспечении рациональности государственного управления.

Речь идет об укреплении взаимосвязей с обществом и преодолении отчуждения государственного аппарата (власти) от граждан. Авторитарно-бюрократическая система социализма рухнула, но отчуждение сохранилось, а по ряду аспектов и усилилось. Под перезвон колоколов о правах и свободах человека, гражданина многие люди оказались за пределами нормальной общественной жизни. Немало говорится и об усилении системности государственного управления, которая в настоящее время не только не стала выше, а по многим проявлениям вообще утрачена. Ставится вопрос об углублении демократизма государственного управления, который необходим в любом современном обществе, ибо последнее в силу объективных причин не может развиваться вне рамок демократии. Становление новой государственности рождает надежды, но до их воплощения в провозглашенной модели весьма далеко. Обращается внимание на улучшение информационного обеспечения государственного управления, без которого в условиях огромного массива перерабатываемой управленческой информации просто нельзя рационально управлять в масштабах общества. В качестве комплексной проблемы рассматривается развитие человеческого потенциала государственного управления, поскольку к эффективному ведению управленческих процессов должны быть надлежаще подготовлены персонал как субъекта государственного управления, так и управляемых объектов. Акцентируется внимание на совершенствовании стиля государственного управления, который как бы аккумулирует и практически реализует науку, искусство и опыт управления. В завершение говорится об измерении эффективности государственного управления, посредством механизмов которого общество не только оценивает результаты управления, но и формирует обратные связи для выявления ошибок и слабых мест.

Для развития государственного управления в будущем важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений по всем аспектам развития, были заинтересованы в том, чтобы научную информацию изучать и осознавать. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления.

Подводя итог, необходимо отметить, что реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления.

Целостность государства и единство общества - результат эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Поэтому повышение эффективности управления должно являться одним из приоритетных направлений при реформировании системы государственного управления .

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• основные тенденции развития государственного управления;
• принципы и подходы к оценке эффективности государственного управления;
• методы оценки эффективности государственного управления;
• систему мер государственного воздействия, направленных на повышение эффективности государственного управления;
• основное содержание стратегии государства, направленной на повышение эффективности государственного у правд ен ия;

уметь

• ставить цели и формулировать задачи, направленные на повышение эффективности государственного управления;
• использовать нормативные правовые документы для оценки эффективности государственного управления;

владеть

• методами оценки эффективности государственного управления;
• современными технологиями оценки государственного управления;
• навыками оценки эффективности осуществления государственных программ.

Теоретико-методологические подходы к определению эффективности

Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами.

В условиях изменения политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимость разработки сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти.

Существует несколько теоретико-методологических подходов к определению эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное ценностная характеристика деятельности. В отношении к деятельности органов власти этот термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности.

В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи».

Показатели экономической эффективности характеризуют то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т.е. «насколько правильно делаются эти вещи» . Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами .

В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

• 1) Подход , основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
• 2) Подход , развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур .
• 3) Подход к эффективности деятельности , связанный с теорией жизненных циклов , состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций, или групп влияния, в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации .
• А) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности .
• 5) Экономический подходу связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками .
• 6) Экологический подходу в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям .
• 7) Подход , основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих с максимальным использованием их творческого потенциала и организацией их групповой работы. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации .

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение имеет социальный эффект, сущность которого заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельность органов государственной власти, в частности, на три вида:

• 1) общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов);
• 2) специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
  • - целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государствснно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие цели должен реализовывать каждый государственный орган, и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц,
  • - нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, выработку и прохождение любой управленческой информации,
  • - стиль функционирования государственного аппарата,
  • - нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий,
  • - сложность организации государственного аппарата, вытекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей,

издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата;

3) конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.

Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.

• См.: Экономическая теория / под ред. В. Д. Камаева. М. : ВЛАДОС, 2000; Словарьпо экономике: пер. с англ. К. Пасс, Б. Лоуз, Л. Дэвис. М.: Экономическая школа, 2004.
• См.: Столярова В. Л. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М. : Экономика, 1995; Она же. Проблемы нормативно-методического обеспеченияи оценки результатов труда государственных служащих / Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М.: РАУ, 1993.
• Токвилъ А. Демократия в Америке. М., 1992; Управление - это наука и искусство /А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М. : Республика, 1992. Теория бюрократииВебера достаточно подробно исследована в монографии М. В. Масловского. См.: Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология.Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 1997; Он же. Политическая социология бюрократии. М.,1997; Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросыфилософии. 1991. № 3; Макаренко В. П. Вера, власть и бюрократия (критика социологииМ. Вебера). Ростов и/Д., 1988; Зверев А. Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фонМизесу // Советское государство и право. 1992. № 1; Охотский Е. В., Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 199Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2000;Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объект исследования // ОНС. 1997. № 5.
• Филонович С. Р., Кушелевич Е. И. Теория жизненных циклов организации И. Адизесаи российская действительность // Социс. 1996. № 10.
• Беккер Г. Природа профессии // Этика успеха: вестник исследователей, консультантов и ЛПР. Вып. 3/94. Тюмень - Москва, 1994; Макинтайр А. После добродетели: исследования теории морали. М.: Академический проект; Екатеринбург: Деловая книга, 2000;Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. М. : Канон, 1996; Вебер М. Наука как призвание и профессия / Вебер М. Избранные произведения; пер. с нем. М. : Прогресс, 1990;Вебер М. Политика как призвание и профессия / Вебер М. Избранные произведения; пер.с нем. М.: Прогресс, 1990.
• См.: MillJ. S. Principles of Political Economy / ed. by W. Ashley. New York: AM. KellerPublishers (1848); NorthD. (1993): Institutions and Credible Commitment //Journal ofInstitutional and Theoretical Economics. Vol. 149.
• Западная экономическая социология: хрестоматия современной классики / сост.и науч. ред. В. В. Радаев; мер. М. С. Добряковой и др. М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2004.
• См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004;Садлер Дж., Лобанов В. В. Повышение эффективности работы местных органов власти: опытВеликобритании // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2; Эффективностьгосударственного управления: пер. с англ. / под общ. ред. С. Л. Батчикова и С. Ю. Глазьева.М. : Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Изд-воАО «Консалтбанкир», 1998; Основы управления качеством продукции. М.: Изд-во стандартов, 1996; Сакато Сиро. Практическое руководство по управлению качеством продукции;пер. с яп. М. : Машиностроение, 1994; Управление качеством продукции: вопросы теориии практики. М. : Мысль, 1996; Томилин В. Н. Управление качеством в условиях переходак рыночной экономике // Стандарты и качество. 1990. JSIb 10.
• Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990;Общая теория управления: курс лекций. М., 1994; Теория государственного управления.М., 1997.

Эффективность государственного управления есть понятие, обо-значающее соотношение результатов и достигнутых обществен-ных целей, результатов и использованных государственных ре-сурсов. Эффективное управление - это деятельность с наилуч-шими из возможных результатов по удовлетворению обществен-ных потребностей и интересов в условиях регламентации ре-сурсов государством.

Эффективность есть показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значи-мых конечных результатах.

Таким образом, категория «эффективность государственного управления» определяется через понятия: «общественные цели», «результаты», «общественные потребности и интересы». Каж-дое из них отражает специфические признаки государственного управления с аспектом политического.

«Общественные цели», в конечном счете, это политически значимые цели; «результаты» - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворени-ем общественных потребностей и интересов (выраженных в по-литике); «государственные ресурсы» - экономический, соци-альный, политический, идеологический и информационный ка-питалы, регламентированные государством как в плане обще-ственной целесообразности и возможности, так и правовой обо-снованности.

Оценка эффективности государственного управления необхо-дима как для государственных органов власти, так и для обще-ства. Обществу она позволяет контролировать качество деятель-ности государственных институтов, а руководителям и государ-ственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершен-ствования управленческого процесса. Проблема оценки эффек-тивности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений. Чтобы оценить эффективность государственного управления, необходимы определенные критерии, на основании которых можно делать выводы об эффективности того или иного управленческого решения.

Понятие «критерий эффективности» государственного управ-ления обозначает признак или совокупность признаков, на осно-вании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений.

Объектами оценки выступают разнообразные резуль-таты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятель-ности и другие «предметные ценности». Кроме того, существуют «субъектив-ные ценности» - указанные объек-ты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Их следует отличать от «предметных ценно-стей» (объектов оценивания).

Каждой политической системе присущи своя система и иерар-хия ценностей, объективно обусловленные основами бытия госу-дарства и интересами общества. Например, базовые ценности современного Российского государства - это политическая демократия (народовластие), суверенитет государ-ства, его целостность и безопасность, правовой закон, политичес-кие и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства произ-водства, плюрализм и др. Миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), право-славные ценности.

Оценка эффективности государственного управления в теоре-тическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Про-цедура оценивания - это одновременно процесс выявления про-тиворечия между субъективным и объективным факторами уп-равления.

Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах все многообразие объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предус-мотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фик-сируют определенную дистанцию.

Противоречия между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и по-тенциальными возможностями государства и общества, между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу ре-альных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений ценностям и целям систе-мы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей систе-мы управления, адекватностью принципов, форм, методов и сти-ля принятия и реализации решений объективному фактору и нор-мативно-ценностной базе управления.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Ценностно-рациональный критерий - это опреде-ление эффективности управления по признаку соответствия ре-зультатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии.

Целерациональный критерий - показатель эффективности управления как соответствие результа-тов исполнения решения поставленным целям, практическим за-дачам, выраженным в государственных программах и планах. Прагматический критерий - это измерение эф-фективности управления по типу «затраты-выпуск» или «затраты-результат».

Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике исполь-зуются специфические для каждой сферы управления: полити-ческой, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие резуль-татов управленческой деятельности определенным государствен-ным ценностям, целям и нормам, принципам управления и обще-ственным интересам. Специфика же определяется существенны-ми признаками эффективности, проявляющимися только в дан-ном виде управления.

Например, для политического управления - это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального - обеспечение повыше-ния качества жизни и т.д. Таким образом, общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффек-тивности управления отдельными сферами общественной жизни.

Так, известное в теории определение эффективности управленчес-кой деятельности как отношения «чистых положительных ре-зультатов (превышение желательных последствий над нежела-тельными) и допустимых затрат» может успешно «работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим воп-росам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения «можно назвать эффективными, если наилучший результат дос-тигнут при заданных временных издержках выбора»

Например, оценка эффективности тех или иных государственных про-грамм (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполнен-ных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расхода-ми; реализации официально установленных стандартов потребле-ния товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и за-просов населения в определенных услугах и предметах жизнен-ной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами на-селения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.

Эффективные конкретные решения государственных организа-ций - это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими зат-ратами; те, которые приносят значительный успех одной сторо-не, однако не требуют больших потерь для другой стороны.

Оп-тимальное решение - это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон («супероптимальное решение»); решение, обеспечивающее достижение сочетания кон-фликтующих действий, групп интересов, практическое устране-ние конкретных источников конфликтов или урегулированность последних.

В заключение обратим внимание на стремление зарубежных теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать «кри-тически важную составляющую» в «успешном изменении» орга-низации управления - обеспечении более высокой степени учас-тия людей в этом процессе на всех уровнях (субъективисткий мир).

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Проблемы эффективности государственного управления в первом ряду тех, которые находятся в центре внимания современной науки и практики. Подтверждением тому, в частности, служит энциклопедический труд американских ученых и специалистов - “Эффективность государственного управления” (Marcel Dekkerins. 1992. М. 1998). Анализу этой проблемы посвящены работы ученых Северо-Кавказской академии государственной службы “Проблемы эффективности государственной власти и управления в современной России”. Ростов н/Д. 1998. Вып. 1, 2; “Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления”. Майкоп - Ростов н/Д. 1999; Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин А.М. Эффективность государственной службы //Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д.: Феникс. 1998, и др. Вопросы “измерения” эффективности рассматриваются в курсе лекций Г. Атаманчука “Теория государственного управления”. М. 1997. Авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность проблемы для современной России. Нельзя не согласиться, например, с высказыванием проф. М. Хольцера в предисловии к изданию на русском языке названного труда: “Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом”... Долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее работают государственные структуры, предоставляющие населению разнообразные услуги, тем... насколько в действительности удается любым организациям, декларирующим своей целью “служение интересам народа”, получать реальные конечные результаты, на основании которых можно судить о достижении поставленной цели” /1/.

В данной главе предстоит выяснить круг вопросов, составляющих содержание проблемы эффективности государственного управления; обобщить некоторые имеющиеся в литературе наработки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.

1. Понятие эффективности государственного управления, ее критерии

Содержание понятия “эффективность деятельности” вообще известно - это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления.Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может.

Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты - выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

из них отражает специфические признаки государственного управления с аспектом политического. “Общественные цели” - в конечном счете - это политически значимые цели; “результаты” - объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” - экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Специфическое содержание понятия “эффективность государственного управления” можно также определить через модель - соотношение “вход-выход”, характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления кака ее части. На “входе” системы: требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На “выходе”: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы). Внутри системной модели “вход-выход” формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную в применении к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней - по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: “частичная эффективность” и “полная эффективность”. Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как “полная эффективность”.

Определив понятие “эффективность государственного управления” , необходимо перейти к выяснению основного вопроса - о критериях эффективности. В нем - суть проблемы.

Понятие “критерий эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности - это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как ядро понятия “критерий эффективности” - термин, производный от понятия “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания).

Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей, объективно обусловленные основами бытия государства и интересами общества. Система ценностей есть плод коллективного исторического творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского государства - это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления.

В основе критериев эффективности - принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы - все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему - естественная самоорганизация общества. Об этом мы уже писали в предшествующих главах. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации - один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоретическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Процедура оценивания - это одновременно процесс выявления противоречия между субъективным и объективным факторами управления. Такие противоречия вполне естественны: невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах всего многообразия объективных тенденций и потребностей, интересов и запросов общества, а также предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию. Между сущим и должным, действительным и желаемым, реализованными и потенциальными возможностями государства и общества. Противоречия между достигнутыми результатами и нереализованными возможностями, между использованными и невостребованными ресурсами, между показателями на входе и на выходе управляющей системы детерминируются неадекватностью целей и средств масштабу реальных возможностей и объективных потребностей, а также объему запасов ресурсов.

Соответствие результатов решений ценностям и целям системы, общественным потребностям, интересам и потенциальным возможностям их удовлетворения не наступает спонтанно. Оно достигается повышением уровня функционирования всей системы управления, адекватностью принципов, форм, методов и стиля принятия и реализации решений объективному фактору и нормативно-ценностной базе управления.

Эффективность государственного управления

Введение

Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

1.1. Управление, как социальное явление

1.2. Специфика государственного управления

1.3. Цели, функции и принципы государственного управления

1.4. Особенности государственного управления в Российской Федерации

Глава 2. Механизмы повышения эффективности государственного управления

2.1 Социально-политический аспект эффективности

2.2. Эффективность, как способ антикризисного существования и развития

2.3 Субъективный фактор повышения эффективности государственного управления

2.4 Информационный аспект повышения эффективности

2.5 Региональный аспект повышения эффективности

Заключение

Библиография

Введение

Реалии существования нашего общества в настоящее время, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления.

Безусловно, что данная проблема является наиболее острой и фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Люди страдали, страдают и будут страдать от неэффективности государственных организаций. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов, наш основной закон-Конституция является квинтэссенцией мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.

В данном контексте напрашивается весьма резонное умозаключение, и здесь уместно перефразировать слова гениального М. Булгакова, вложенные в уста профессора Преображенского - “разруха начинается с головы!” Если рассматривать государство с точки зрения социального механизма, то данная метафора является оптимальной для оценки актуальности темы " Эффективность государственного управления".

В данной работе были использованы труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующие имена: Г. В Атаманчук, В. Игнатов. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды М. Хольцер, Мэри Е. Гай, Даниэль В. Мартин. Сразу хочу оговориться, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгляд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым. Литература же наших авторов позволяет выявить специфику государственного управления в России, провести глубокие исторические изыскания и выявить те факторы, которые влияют на государственное управление. Таким образом, сочетание и аналитический подход к данным источникам дает благодатную почву для глубокого научного исследования.

Целью данного научного исследования является поиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.

Для достижения данной цели мною были поставлены следующие задачи:

Определить само понятие “управление” . Рассмотреть специфику государственного управления. Выявить составляющие эффективности государственного управления. Дать характеристику процесса формирования и факторам, исконно влияющим на государственное управление в Российской Федерации. Обозначить пути повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.

Предметом исследования является - специфика государственного управления, как фактор определяющий безкризисность существования и будущего развития Российской Федерации.

Объектом исследования является – управление, как социальное явление и государственное управление в Российской Федерации.

При разработке данной проблемы мною были использованы следующие методы: исторический, метод анализ, метод синтез.

Глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления

1.1 Управление, как социальное явление

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо прежде всего определить, что же такое управление?. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо) . В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных) , обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент) , постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления) . Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.) Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. (1 с. 41) Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет.